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檢察機關參與環境行政公益訴訟研究
www.ianaq.tw 】 【 2019-07-12 14:47:07 】 【 來源:南充政法長安網 】

  一、檢察機關參與行政公益訴訟的現狀及必要性


  (一)司法現狀


  從全國范圍看,自開展公益訴訟試點工作以來,環境行政公益訴訟案件總體數量較少,原因在于檢查機關提起環境行政公益訴訟本身的局限性、單一性,線索發現難,轉化難,成案難,也是檢察機關提起環境行政公益訴訟的一個突出問題。目前絕大部分的線索來源于檢察機關內部其他部門的移交,由于上述業務部門不從事環境行政公益訴訟具體工作,對環境行政公益訴訟案件的種類、范圍等方面的界定缺乏明確和清晰的認識,導致一定數量的線索可能遺漏。


  (二)完善環境行政公益訴訟體制建立的必要性


  第一,保護環境公益的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、消費環境利益等,各類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如水污染導致居民用水困難,文物毀損缺乏主體監管,電信局縱容電信企業亂收費不作為等。這些爭議提起的行政訴訟,結果幾乎都是“無果而終”;根本原因在于,沒有可靠的公益訴訟制度。


  第二,保護資源公共利益的需要。中國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中,各地發生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發行為,對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。如果有完善的行政公益訴訟制度的存在,必定不會陷入像今天這樣的被動局面。


  第三,保護公共設施等公共財產利益的需要。有些行政機關的首長出于追求政績的需要,不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”,對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進行修繕維護,釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的悲劇。要保護上述公共利益,沒有一套行之有效的健全的法律制度,是不現實的。為此,應盡快完善建立行政公益訴訟制度。


  二、我國現有的環境行政公益訴訟存在的弊端


  (一)環境行政公益訴訟相關法律法規制度不健全


  現階段所依據的法律規定是2017年7月1日實施的《行政訴訟法》第二十五條第四款,其余為全國人大常委會的授權決定及兩高院提起公益訴訟試點工作實施辦法。在審理案件的過程中不能完全套用行政訴訟法及相關的法律法規及司法解釋,相關法律法規制度有待健全。目前,行政公益訴訟的相關問題在立法層面并未確立,尚缺乏法律依據,因此在具體案件受理過程中有待進一步立法確立,且環境行政公益訴訟二審程序處于空白狀態。


  (二)檢察院提出的檢察建議不規范


  檢察機關在提起行政公益訴訟前均有向相關機關提出檢察建議,但是存在部分檢察建議內容不規范,未明確、具體、有針對性的敘述具體的違法事實,沒有明確相關機關如何整改、糾正違反行為,也沒有明確給予一定的合理整改期限、驗收標準等。


  (三)對環境行政公益訴訟的程序及實體細節方面,法檢兩家認識上存在分歧


  首先,分歧主要體現在判決書中是否確認檢察機關的“抗訴權”。按照最高法、最高檢頒布的關于辦理公益訴訟案件的《實施辦法》規定,對于公益訴訟的一審裁判結果不服,檢察機關可以依法提出抗訴;但在具體工作實踐中,最高人民法院于2016年12月、2017年3月先后出臺了兩個“內部規定”,設置了檢察機關的“上訴權”。導致下級法院在辦理公益訴訟案件時不知道該適用哪個規定;其次,如何界定“公共利益”,是環境行政公益訴訟的受案范圍的關鍵,環境行政公益訴訟的受案范圍的確定,目前尚未形成一個明確的公共利益概念,因沒有明確的法律規定,檢察機關就可能根據自由裁量權作出對公共利益的判斷,決定是否提起環境行政公益訴訟,如果這種自由裁量權適用不當,極易造成訴權的濫用;再者,檢察機關提起環境行政公益訴訟,如何認定被訴的行政機關是部分履職還是完全未履職、法庭審理程序如何進行、判決結果如何執行等問題都有待解決。


  (四)行政機關負責人出庭應訴率仍然偏低


  新《行政訴訟法》實施以來,行政機關負責人出庭應訴的主動性與積極性得到一定程度的激發,行政負責人出庭應訴比率雖然有所提高,但是與法治政府建設水平較高的地區相比差距明顯。


  (五)“行民交叉”特點的新型環境行政公益訴訟成必然趨勢,相關程序和實體立法規定尚未確立


  檢察機關提起環境行政公益訴訟,起訴行政機關的同時一并將造成國家利益、公共利益損害的直接責任人列為共同被告參加訴訟,要求行政機關履職的同時一并要求侵權直接責任人進行民事賠償,這應是未來環境行政公益訴訟案件發展的必然趨勢,但目前兼具“行民交叉”特點的環境行政公益訴訟一并審理民事公益訴訟案件,如何審理、裁判和執行,實踐中值得進一步研究、探索和嘗試。


  (六)人民法院自身存在的問題


  一是,對環境行政公益訴訟工作的重要性認識不到位,定位不準確,對環境行政公益訴訟缺乏一定的針對性。二是,審判力量不足,審判隊伍人員數量、專業化程度有待提高。隨著行政訴訟案件數量逐年攀升,案多人少的矛盾突顯,審判人員的專業化程度也在一定程度上影響了案件審理質效。


  三、檢察機關對參與行政公益訴訟的方式以及構想


  (一)應當予以明確檢察機關提起環境行政公益訴訟的特征


  環境行政公益訴訟的被告與一般的行政案件的被告不同,其具有“行政”屬性,環境公益訴訟的被告是地方人民政府行政部門或者依法負有環境管理職責的環保行政部門。我們意識當中的環境公益訴訟案件的被告一般都是違法的生產企業和單位違規排污,我們關注的都是污染企業,但是對環保行政機關的監督管理職責和消極的行政不作為卻忽視放任了。如果環境保護監督管理部門能夠積極的履行職責,依法行政,那么公共利益就不會得到侵害,即使受到了侵害,也應當會使危害程度降到最低。但是被告行政機關范圍不應當過于寬泛,如果過于寬泛,會出現檢察機關濫用訴權的現象,這是對司法資源的浪費,所以省級以上人民政府不適宜作為被告,被告應當以縣、鄉鎮級人民政府或地市、縣級所屬環保行政機關作被告;如果以省級人民政府作為被告,會影響省級政府執法權威性和穩定性。但是檢察機關提起訴訟前必須經過檢察建議前置程序,應當對行政機關的違法行為和不作為發出檢察建議書,督促有關環保行政機關依法履行職責。同時,對檢察機關提起訴訟的案件來源也不應當予以限制,其案件線索應當是多渠道的,主要包括公民、社會組織和其他企業的舉報和控告,當然也包括檢察機關在平時的工作中自行發現案件線索。檢察機關在提起環境行政公益訴訟的同時還應當對發現的行政機關的瀆職違法的職務犯罪行為予以打擊、提起公訴,使違法的行政機關和工作人員得到應有的法律的制裁,承擔其應承擔的法律責任。


  (二)環境行政公益訴訟的程序應當制定成文法


  為了更好更及時的保護環境公共利益,檢察機關要依據自身的條件和優勢,及時搜集行政機關的違法證據,發出檢察建議書,以最少的司法資源糾正行政機關的違法行為和消極的不作為。檢察機關提起環境行政公益訴訟依靠的是國家司法資源,所以應當對檢察機關提取訴訟進行一定的限制,防止訴權的濫用,同時,檢察機關對行政機關具有監督權也是有限的,應當明確檢察機關的監督權范圍。嚴格規定檢查機關提起環境公益訴訟的條件,對偵查、移送起訴、證據搜集采用、抗訴、執行等程序性事宜進行研究論證并制定成文法。


  (三)進一步規范環境行政公益訴訟管轄制度


  管轄制度是明確各級檢察機關之間的分工與權限的制度,關于管轄問題的規定,具體而言:


  1、級別管轄方面。提起環境行政公益訴訟,可參照行政案件的級別管轄,明確各級人民檢察院的職權和分工,也有利于被告提出管轄權異議。


  2、地域管轄方面。可以借鑒“原告就被告”的管轄原則,賦予被告住所地檢察院相應的管轄權力;再輔以環境侵權行為地或者侵權結果地檢察機關可提起環境行政公益訴訟。


  3、指定管轄和移送管轄方面。可借鑒行政訴訟法的相關規定。例如,有管轄權的檢察機關因特殊原因不便行使權利時,可由上級檢查機關指定同一區域內的其他檢察機關管轄。又例如,上級檢察機關認為有必要的,可管轄下一級檢察機關的案件,下級檢察機關也可依據相關規定請示上報上級檢察機關,經上級檢察機關批準后,將自己受理的具有管轄權的公益訴訟案件交由上級檢察機關辦理或者移交下級檢察機關審理。


  (四)檢察機關提起環境行政公益訴訟應當由公益訴訟人改為原告


  目前,立法層面上未對檢察機關的公益訴訟主體進行明確。《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》、最高人民檢察院通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和最高人民法院通過的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》等法律文件中,將人民檢察院定位為以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟。但是《最高人民法院實施辦法》中同時規定了檢察院提起行政公益訴訟的訴訟權利義務參照行政訴訟法關于原告訴訟權利義務的規定。綜合來看,檢察機關根據憲法和相關法律規定,即是國家、社會公共利益的代表,也是法律實施的監督者,檢察機關自身具有的特性,相比社會組織提起環境行政公益訴訟,具有獨特的優勢;我國的檢察機關是獨立于行政機關之外的,因此檢察機關不能代表政府提起環境行政公益訴訟,否則檢察機關就會同時取得原告和法律監督者雙重身份,可能會產生訴訟角色沖突,容易導致檢察權、審判權和行政權之間的矛盾。


  (五)檢察機關對判決應享有上訴權而非抗訴權


  根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第五十條的規定:“地方各級人民檢察院認為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯誤,應當向上一級人民法院提出抗訴。”同時《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第十九條規定:“對于人民法院作出的行政公益訴訟判決、裁定,當事人依法提起上訴、人民檢察院依法提起抗訴或其他當事人申請再審且符合行政訴訟法第九十一條規定的,分別按照行政訴訟法規定的第二審程序、審判監督程序審理。”兩高院的實施辦法均體現出檢察機關有抗訴權,被告有上訴權,那么在判決書中交代權利部分時,檢察機關是體現上訴權還是抗訴權,目前尚無確切的法律依據。若體現上訴權,人民檢察院認為其不僅具備提起上訴的原告權利,且還具備法律監督職能;若體現抗訴權,則與檢察院有權對生效裁判進行抗訴相矛盾。筆者認為,從《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》制定的最初目的來看,主要是為了填補我國當前行政公益訴訟制度空缺,從而能夠更好的維護環境公共利益的目的,所以從保護國家、社會公共利益的角度出發,檢察機關在行政公益訴訟中是代表國家,提起行政公益訴訟。因此,在檢察機關的權利表述為“上訴權”比較妥當。同時,國家應當盡快在上層制度設計層面出臺司法解釋,明確統一法律語言,以便基層法院貫徹執行。


  (六)確保判決執行的問題


  檢察機關介入的最終目的是保護環境,具體到公益訴訟案件中,就是要確保有利的判決執行到位。檢察院在監督或支持有關機關和組織起訴的情況下,檢察機關并非訴訟參加人,依照現有訴訟法規定無法行使參加人權利敦促法院執行,也無法利用職權調查被告執行能力以為法院參考,更不能直接要求被告履行判決內容,因此,應當制度相關法律依據,在有關機關或者組織怠于執行、檢查機關未作為直接起訴人的情況下,賦予檢察機關督促移送法院強制執行、同被告進行調解或和解程序,在調解的情況下,對被告的履行狀況進行長期監督。


  (七)進一步明確舉證責任分配


  對環境民事侵權訴訟,我國現行法律采用的是舉證責任倒置原則。這是因為原被告之間的地位不對稱,建議檢察院提起環境行政公益訴訟也應采用舉證責任倒置原則。理由是環保行政機關有義務證明自身行為合法性。對侵犯國家利益和社會公共利益的案件,環保行政機關有更便利、更直接的途徑了解案情,且對行政違法行為有著更為充分的認知。


  在舉證過程中,檢察機關應先舉證證明行政機關具有侵害社會公共利益的事實存在,并能夠證明簡單的因果關系,從而保證符合提起環境行政公益訴訟案件的立案標準,能夠順利開展訴訟活動。


  舉證責任倒置原則又被稱作保護弱者的原則,因此在環境公益訴訟中,原被告雙方的舉證能力和責任是不同的。在規定舉證責任時應當本著保護弱者和有利于保護弱者的合法利益和權利的原則,考慮弱者的舉證能力。環境行政公益訴訟應根據公益訴訟類型來確定舉證責任的承擔:第一,在行政公益訴訟中檢察機關的舉證責任應比較簡單;因為按照行政訴訟法的規定,舉證責任是由作為被告的相關行政機關承擔,檢察機關只需舉證證明行政機關存在違法行使職權或者不作為,且因行政機關的違法行政行為已經導致公益利益受到損害的事實即可。第二,相對環境民事公益訴訟案件,環境行政公益訴訟舉證責任分配問題比較復雜;作為原告,檢察機關應該遵循“誰主張,誰舉證”的原則提起公益訴訟,承擔相應的舉證責任。在環境民事公益訴訟中可適用環境侵權責任在《民事訴訟法》中的規定,然而在環境行政公益訴訟中,被告行政機關比檢察機關更便于掌握和搜集一些重要的直接證據,這也造成原被告之間舉證能力不平等。而讓被告承擔大部分舉證責任,不僅有利于保護處于弱勢地位的原告的利益,而且也會避免被告妨礙原告的證據收集活動。目前我國尚未以法律條文的形式明確規定環境行政公益訴訟中的舉證責任,所以建議完善檢察機關在環境行政公益訴訟中的舉證責任分配,通過立法使得審判實踐有法有據。


  (八)盡快解決落實專項經費


  關于專項費用的定義,有廣義和狹義之分。所謂廣義,不僅包括案件受理費,還包含鑒定費、律師費、差旅費和搜集證據的費用等。狹義的專項費用則僅指當事人起訴時依法向法院提交的案件訴訟費,主要是案件受理費。最高人民檢察院的《實施辦法》規定了檢察機關免繳訴訟費,至于環境行政公益訴訟中應當支付的鑒定費、律師費等訴訟費用,可以先由檢察機關墊付,待到作出判決結果,若判決被告敗訴時,上述費用應當由被告承擔。針對高昂的鑒定費、律師費等,檢察機關支出會有經濟壓力的問題,筆者認為應當創設環境公益訴訟專項基金制度,此制度是破解檢察機關難以承擔高昂的鑒定費、律師費、收集證據等費用的有效途徑。一方面可以提供財政支持,另一方面可推動檢察機關提起訴訟的主動性和積極性。


  (九)進一步完善“兩法銜接”機制,優化兩法銜接平臺的功能


  隨著國家監察體制改革推進,未來監察委員會在履職過程中所發現的相關線索或將成為檢察機關提起環境公益訴訟線索的主要來源之一。應當在厘清監察委員會和檢察機關各自權限的基礎上,科學設定監察機關與檢察機關的銜接制度,明確案件線索的移送與反饋、聯合執法檢查、信息資源共享等內容,整合監督職能,實現常態監督,充實線索資源。


  通過信息機制的優化,實時掌握行政單位執法動態,及時掌握侵害國家利益和社會公共利益的案件線索和相關信息,增強線索發現的及時性、準確性。“可考慮加大主動尋找、發現線索的力度,采用走訪群眾等形式,了解環境污染和資源破壞嚴重的現象,通過走訪環保、水利、林業等重點機關,了解各單位執法難點和盲點,掌握污染環境和破壞資源的違法情形。


  總之,檢察機關參與環境行政公益訴訟,作為環境公益的推動者、實踐者、權益捍衛者,無論在理論上還是在實踐上都處于研究和探索的初步階段,還需要進一步的健全和完善。檢察機關提起環境行政公益訴訟的制度具有先進性和科學性,是檢察工作科學發展、環境公益有效保障的必然趨勢和客觀要求。營山法院 何俐輝


  


編輯:王芳

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