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楓橋經驗與多元糾紛解決
以營山法院完善多元化糾紛解決機制建設的基層實踐為視角
www.ianaq.tw 】 【 2019-07-12 15:34:10 】 【 來源:南充政法長安網 】

  多元化體制下預防和化解社會矛盾糾紛,維護社會穩定和諧,是新時期“楓橋經驗”的核心內容。多元化糾紛解決機制,是司法改革的重要內容,更是貫徹落實“四個全面”戰略布局的全局性、基礎性、長期性工作。2015年12月,我國發布了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》,從頂層設計對多元化糾紛解決機制建設進行安排。2016年6月,最高人民法院發布了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》。為此,營山法院積極完善多元化糾紛解決機制建設,并成功摸索出“2+2+1”工作模式,不僅符合楓橋新經驗的時代要求,還為我國西部基層地區的多元化糾紛解決機制建設提供了借鑒經驗。


  一、營山法院完善多元化糾紛解決機制建設的必要性分析


  多元化糾紛解決機制是指一個社會中各種糾紛解決方式、程序或制度(包括訴訟與非訴訟兩大類)共同存在、相互協調所構成的糾紛解決系統。但是,營山法院完善多元化糾紛解決機制建設的實踐,存在深刻的背景原因,勢在必行,是一個必要性抉擇。其必要性主要體現為:


  (一)“案多人少”困境加劇,致使司法資源愈發緊張


  近年來,我國各地的訴訟案件數量呈井噴式增長趨勢,法院的辦案壓力進一步加重(詳見表一)。


  表一:全國地方各級法院審、執結案件數的示意圖


  TIM圖片20190712154548.png


  營山,雖地處西部,但亦不例外。近年來,營山轄區內的訴訟案件數量亦不斷增長(詳見表二)。


  表二:營山法院審、執結案件數的示意圖


 TIM圖片20190712160055.png


  在案件數量大幅增長的背景下,因員額制改革等因素,營山法院的審判員隊伍卻呈下降趨勢(詳見表三)。


  表三:營山法院審判員隊伍變動示意圖


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  由此,不難看出,西部基層社會所面臨的“案多人少”困境進一步加劇,致使基層司法資源愈發緊張。對此,基層法院完善多元化糾紛解決機制的建設,不僅有利于糾紛化解,還可以緩解司法資源緊張的壓力。


  (二)社會矛盾糾紛的多元化、復雜化趨勢


  隨著改革的不斷深入,我國經濟發展迅速,國家進入了社會轉型的關鍵期。然而,經濟的發展、改革的推進和利益格局的調整,總是伴隨著深刻的社會變遷和利益的沖突。因此,在社會轉型期間,社會矛盾不斷增加,且呈現出新特點。以營山法院為例,該院受理的案件數量不斷攀升、糾紛類型不斷擴張、信訪案件與群體性案件等時有發生,糾紛的波及范圍不斷擴大。因此,僅憑司法手段難以全面的實現糾紛預防與化解作用。


  同時,因為訴訟的經濟成本、時間成本等因素,若采用訴訟作為糾紛解決的手段,則面臨著訴訟成本高昂的風險。若訴訟成本降低,則案件數量必然增加。且成本低廉的司法制度亦存在隱憂——“面對著現代化社會中權利救濟大眾化的要求的趨勢,缺少成本意識的司法制度更容易產生功能不全的問題”。


  因此,在社會矛盾糾紛多元化、復雜化的趨勢下,部分民眾對于訴訟持質疑態度。


  (三)法律的多元性因素


  首先,基于歷史傳統,我國一直存在著法律多元性問題,主要體現在國家法與民間法、制定法與習慣法的關系上。在市民社會,以國家法、制定法為主,司法訴訟為糾紛化解的主要運行機制。但是,“在農村,許多帶著傳統法律文化色彩的民間規范正組織著社會生活,調整著各種矛盾和沖突。”即農村地區主要依靠民間法與習慣法來維護社會秩序,其以非正式調解為運行機制來產生作用。


  其次,法律移植的后果。近代以來,我國的法律制度大多移植于西方國家。在新中國成立之后,我國法律制度也曾深刻的受到了蘇聯的影響。因為傳統文化與西方文化差異,部分現行的法律制度在我國農村遭受了不同程度的抵制與規避。雖然我國目前正在努力制定符合國情的法律制度,但該制定過程仍在持續之中。因此,基于法律的多元性,多元化糾紛解決機制已經事實上存在社會之中。


  (四)“厭訴”等傳統文化因素的影響


  自古以來,我國民眾就存在著“和為貴、非訴、厭訴”等觀念。營山,位于我國西部地區,因為地緣位置較為偏僻,其遭受社會主義市場經濟的沖擊較小、城鎮化建設較緩等,因此,營山地區的傳統文化氛圍較為濃厚,仍未擺脫“熟人社會”的特質,民眾的鄉土情結較重,往來聯系密切。


  在此背景下,當糾紛發生之后,一旦選擇訴訟作為糾紛的解決手段,勢必會影響當事人之間的感情,甚至“撕破臉”。因此,非迫不得已情形,該地區的民眾不愿意“打官司”,更愿意選擇調解等方式協商處理糾紛。


  二、營山法院完善多元化糾紛解決機制建設的探索實踐


  參考全國各地法院參與多元化糾紛解決機制建設的工作實踐,結合營山的地區實際以及法院的人員配置條件等,營山法院在完善多元化糾紛解決機制建設的過程中成功的摸索出了“2+2+1”的工作模式(即:重點打造2個中心、專門設置了2個工作室,以及探索出1個工作方法),并取得了較好的效果。


  (一)營山法院完善多元化糾紛解決機制建設的舉措


  1.重點打造“2個中心”


  第一,重點打造訴訟服務中心。為了便民司法,營山法院成立了訴訟服務中心,并在法院大廳設置了專門的、固定的、開放的辦公場所——導訴臺。訴訟服務中心配備有專門的工作人員,專門負責接待案件當事人、專門傾聽當事人的心聲,并詢問其是否具有糾紛困難等。同時,訴訟服務中心的工作人員負責為當事人解釋案件受理、訴訟流程、司法鑒定等訴訟疑惑,積極引導當事人合理表達訴求,指導當事人選擇適當方式來化解糾紛。


  第二,重點打造訴訟調解中心。為了有效的化解矛盾,營山法院成立了訴訟調解中心。所謂訴訟調解中心,顧名思義,重點在于“調解”二字,專門負責法院的調解工作。調解中心配置有調解經驗豐富與法律知識精湛的專職審判員,專門從事訴訟調解工作。調解中心的辦公室位于營山法院立案大廳,并設置了醒目的門牌標志,極大地方便了當事人的咨詢等。同時,訴訟調解中心具有專門的工作制度——對內,調解中心與院內各部門緊密協作,專門負責調解工作。一旦發現案件具有調解可能性,調解中心就會安排專門的人員對當事人作思想工作,即使沒能成功化解糾紛,也能夠了解一些案情,可以及時反饋給業務部門,推進了案件的審理工作;對外,調解中心作為營山法院參與大調解機制建設的對口部門,其在縣政法委的協調組織下,積極與司法局、民政局、社區、婦聯等配合,推動了營山地區的大調解機制建設。


  2.專門設置了“2個工作室”


  第一,專門設置了一個信訪接待室。在案件數量猛增的背景下,對于法院裁決結果不服的案例以及群體性、信訪性案件的數量明顯增加。為了快速、高效的化解社會糾紛與應對各類突發事件,營山法院專門設置了一個信訪接待室,專門負責接待上訴案件與信訪案件等。一旦出現上訴或者信訪案件,信訪接待室的工作人員就會立即接待當事人,并做好上訴案件登記、信訪案件的備案登記、勸解工作等,并將情況及時反饋給辦公室等職權部門,強化了法院的糾紛預警能力。


  第二,專門設置了專門的調解辦公室。傳統的法庭設置太過生硬,案件的當事人相對而坐,易引發當事人之間的對抗情緒和抵觸心理,不利于法院開展調解工作。因此,營山法院設置了專門的調解辦公室,在具有調解氛圍的工作室內開展調解工作,可以降低當事人的抵觸心理,從而提升調解的成功率。調解辦公室取消了傳統的審判庭布置格局,而是布置了一張圓桌,讓法官與雙方當事人圍坐在一起進行交流,拉近了法官與當事人之間、當事人與當事人之間的距離。同時,調解辦公室外的走廊上及辦公室內的墻壁上均懸掛有傳統的道德名言,如“以和為貴”、“退一步海闊天空”等,營造出良好的調節氛圍。


  3.探索出“綜合調解法”,實現了調解工作全程化


  據資料顯示,2017年,全國各級法院通過調解方式處理案件1396.1萬件。因此,法院調解是我國糾紛解決的重要方式,應當狠抓落實法院調解工作。營山法院經過長期實踐,最終總結出“綜合調解法”的工作方法,實現了調解工作的全程化。


  所謂“綜合調解法”,是指承辦法官以庭審為中心,將庭前調解工作、庭審調解工作以及庭后調解工作有機銜接,在查明案件事實的基礎上,與雙方當事人真心溝通,耐心傾聽當事人的訴求,一點一點的打開當事人的“心結”,最終實現糾紛的和諧解決。以營山法院民一庭為例,該庭所承辦的案件,均經過了訴訟調解中心的專門調解,但其認真踐行“綜合調解法”,仍取得較好的調解效果(詳見表四)。


  表四:營山法院民一庭承辦案件的調解裁撤率示意圖


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  (二)營山法院完善多元化糾紛解決機制建設的成效


  近年來,營山法院在貫徹“2+2+1”工作方法的同時,不斷完善“訴非銜接”機制,促進樂司法調解與人民調解、行政調解的良性互動,使得法院調解工作取得了積極成效(詳見表五),有效的化解了社會糾紛。


  表五:營山法院民商事案件的調解率示意圖


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  同時,營山法院還堅持調解優先、調判結合的工作思路,提升了公正司法能力。近年來,該院所辦理的案件無一涉訴信訪,有力的維護了地區穩定,推動了地區經濟發展。


  營山法院完善多元化糾紛解決機制建設的實踐工作,獲得了一系列肯定:2006年,營山法院被四川高院命名為全省首批“六無”先進法院;2009年,營山法院被市委市政府評為“人民調解”工作先進集體;2010年、2011年、2013年,三次榮獲“全市矛盾糾紛大調解工作先進集體”榮譽……


  (三)營山法院完善多元化糾紛解決機制建設的困境分析


  在營山法院大力推進多元化糾紛解決機制建設時,除了“案多人少”的傳統困境,還面臨著以下困境:


  1.司法輔助人員的配置困境


  科學的合理的審判團隊,能最大限度的優化司法資源,有利于提升審判質效以及提升法院調解能力,有利于糾紛解決。然而,我國西部基層法院的司法輔助人員的配置還有待加強。本文以營山法院民事審判庭為例進行比較分析(詳見表六)。


  表六:營山法院民事審判庭人員組成比例圖


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  通過比較得出,員額制后,營山法院民事法官人數減少、司法輔助人員總數與法官助理人數有所增加,但書記員人數減少近一半,故,營山法院民事審判庭在構建審判團隊時連“1:1:1”的最基礎配置都無法實現。同時,書記員的缺失,直接導致長期由法官助理代行書記員職務,書記員的臨時色彩濃厚,致使書記員工作專業化水平較低。且法官助理與書記員的角色混同,不利于司法輔助人員的司法責任認定。


  2.對以辦案數量為主的法官業績考評制度的反思


  為科學評價法官績效,促進法官自我改進、自我提升,營山法院依據有關法律法規,制定了一系列員額法官的業績考核文件:


  2016年11月23日,營山法院成立了法官考評委員會;


  2017年3月10日,營山法院制定了《法官績效考核實施辦法(試行)》與《法官績效考核表》;


  2017年4月10日,營山法院制定了《員額法官、審判輔助人員、司法行政人員績效考核獎金分配實施細則(試行)》;


  ……


  依據上述內部文件,營山法院對員額法官以辦案數量、辦案質量、辦案效率、辦案效果、完成交辦事項、綜合考核六項指標不同權重進行考核,并規定考核基礎分為100分。對此,本文提出疑惑——雖然法院的員額制改革參考了辦案數量等因素,但是,對于以辦案數量為最主要的考核指標是否科學、合理?


  畢竟,法院的辦案數量應當與該地區的經濟發展水平、社會的治安環境以及區域的法治水平等息息相關,是客觀真實的,無法實現精準預測。因此,預先固定員額法官的辦案數量,并將其作為比重最大的業績考核指標,值得商榷。


  3.“大調解”機制的運行困境


  近年來,我國各地興起了“大調解”機制建設,營山亦如此。針對營山法院參與大調解機制建設的程度,筆者發現,西部基層地區的“大調解”機制的制度建設較為成熟,但其運行機制有待加強。


  例如,2016年12月,營山法院作出了該縣首例人身安全保護令,受到了高度關注與積極評價。在保護令以及離婚案件的審理過程中,被告最初堅決不同意離婚,雙方的夫妻感情還具有修復的可能。但是,因雙方當事人對于法院、法官存在一定的排斥心理,法院調解效果始終不如人意。然而,社區、婦聯等未能真正的參與調解。最終,雙方當事人始終未能調解和好,二人也因訴訟而磨滅了心中的感情,夫妻感情徹底破裂。據此不難看出,一項科學的合理的制度設計是十分重要的,但是,若其不能夠得到有效地執行,那么再優秀的制度設計也只是一紙空文。


  三、對于基層法院完善多元化糾紛解決機制建設的建議


  (一)深化司法改革,提升公正司法能力


  1.健全未入額法官辦案機制


  因利益或面子因素,未入額法官的工作積極性受到了一定影響。因此,健全未入額法官協助辦案機制,對于法院的審判工作具有重要意義。


  首先,建立未入額法官心理疏導機制。員額制后,未入額法官的“地位”與“角色”發生了變化,其心態必然發生改變。一旦其產生不良工作情緒,必然阻礙審判團隊的健康運行。因此,應當加強未入額法官心理疏導工作,有針對的進行心理疏導、職業預期培訓等,幫助其理性選擇與盡快適應新角色,推動審判團隊的和諧穩定。


  其次,明確未入額法官的工作職責。以營山法院為例,除崗位變動外,未入額法官均轉為了法官助理。結合工作經驗,未入額法官可以負責以下輔助業務(詳見表七):


  表七:審判輔助業務范圍

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  故,健全未入額法官的辦案機制,可以幫助法官擺脫繁瑣的事務性工作,有利于提升司法效率,實現糾紛解決的更快、更好的目標。


  2.推進審判輔助人員隊伍建設


  審判團隊建設是本輪司法改革的一項重要內容,對于促進司法公正、提升審判質效具有積極價值。但是,審判團隊建設成功與否,關鍵在于審判輔助人員的配置。因此,應當推進審判輔助人員隊伍建設。


  第一,推進審判輔助人員的分類管理。首先,明確司法輔助人員的任職條件:法官助理由未入額法官擔任,或者由已取得法律職業資格證書、且具備兩年以上法律工作經驗的人員擔任;書記員由具備速錄技能的專業人員擔任,并對其進行必要的法律知識培訓。其次,健全審判輔助人員的培訓、考核制度,通過定期培訓、考核,不斷提升工作質量。最后,健全審判輔助人員的司法責任制度。《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第32條僅規定審判輔助人員承擔與職責相對應的責任,卻并未明確規定其職責范圍。因此,應明確審判輔助人員的職責范圍,真正的實現權責統一。


  第二,增加審判輔助人員人數。各地法院應當根據人員配置實際,有計劃的增加輔助人員數量,從根源上解決審判團隊人員配置困境。例如,結合營山法院民事審判庭的現狀,只要增加2名以上的書記員,就可以實現“1:1:1”審判團隊模式。


  (二)結合地區實際,制定科學合理的法官業績考評制度


  科學、合理的法官業績考評機制,具有重要價值。筆者認為,法官業績考評制度的構建,可以側重以下幾點:


  首先,堅持“以質量為中心,兼顧效率”的考評原則。案件質量,即要求法官必須準確辦案,避免冤假錯案,有利于實現實體正義;而辦案效率,則要求法官必須在法定期限內審結案件,不得無故超期、不得拖延辦案,有利于實現程序正義。因此,以質量為中心、兼顧效率,要求法官必須重視案件的實體正義與程序正義,更能體現一位法官的業務素質與職業精神。


  其次,科學界定案件數量的考評份額。員額制背景下,辦案數量只是法官業績考核機制所參考的一個方面。各地法院依據上一年度辦案數量所設置的預期辦案數量,應當是靈活的、可變更的。即在年末時,應依據本年度的法院的辦案數量來計算人均辦案數,再以此判斷法官的辦案數量是否達標。同時,辦案數的考評分數應當適當調整,以辦案質效為主更為適宜。


  最后,理性對待上訴率與發改率、錯案率等考核指標。經過多年的法治建設,我國國民的法律意識有了很大提升。一旦當事人對于法院的裁判文書不服,則有權決定是否上訴。因此,上訴與否,取決于當事人的自由選擇權,應當受到法律保護。同時,上訴率不等于冤假錯案。對于基層法院在一審審判活動中是否存在瑕疵、認定事實不清楚或者適用法律錯誤等,應當依據最終的審理結果來確定,即以發改率來評定案件的審判質量。因此,筆者建議,對員額法官進行績效考核時,應多考慮案件質量,適當弱化上訴率在考核中的權重比例,重點考核發改率、錯案率等指標。


  (三)加強多元解紛文化的宣傳與引導工作


  當前,我國部分民眾對于非訴訟糾紛解決機制的理念和正當性持懷疑態度,而訴訟至上、法律萬能等意識形態卻根深蒂固,其未能理性認識多元化解紛文化。因此,在多元化化糾紛解決機制的建設中,基層法院應當依職權積極宣傳多元解紛文化,積極引導民眾正確而理性的對待司法訴訟,幫助民眾克服害怕訴訟或者過度依賴訴訟的心理,實現區域糾紛文化的正常化。


  (四)強化法院調解工作力度


  司法調解一直是法院工作的一項重要內容,各地法院也先后探索出多種工作經驗,如山東“濰坊經驗”等,起到了良好的社會效果。但是,在社會轉型的新時期,各地法院應與時俱進,不斷強化訴訟調解的工作力度。


  以營山法院為例,可以從以下方面強化其訴訟調解工作力度:第一,加強業務培訓,強化調解工作能力;第二,繼續優化“綜合調解法”,確保調解工作全程化;第三,組建專職調解隊伍,實現調解法官全員化;第四,推進法院附設型調解制度建設,實現調解力量社會化。


  (五)健全“大調解”運行機制


  “大調解”機制,是司法調解、行政調解與社會調解有機銜接的綜合體,其實質是多元化糾紛解決機制的縮影。故,確保法院與大調解機制的銜接與運行,是我們目前一項重點工作。


  第一,規范大調解工作制度。在各地的大調解機制建立之后,各參與者應當嚴格規范相關工作制度。首先,應當明確具體的參與人。如營山法院可以將大調解機制的參與人確定為訴訟調解中心,由其代為參加調解活動、代為傳達信息與協調部門關系等。其次,明確參與者的工作職責。如縣委政法委負責主導與協調工作,人民法院負責司法調解與提供法律指導等工作。只有規范具體的工作制度之后,大調解機制才能夠更好地“發揮黨政主導、綜治協調與多元共治相結合的系統功能”。


  第二,固定大調解的辦公場所及人員。首先,因大調解參與者來自于不同的單位或者團體,均在不同的地點辦公,因此,為了確保大調解機制的內部暢通,應當設置固定的辦公場所。其次,應當為大調解辦公室配備固定的工作人員,專門負責調解工作以及聯絡協調工作等,保障大調解機制的順利運行。


  第三,制定相應的的獎懲制度。為了更好地激勵與督促參與者積極參與大調解機制,可以制定一個大調解運行機制的獎懲制度。結合相關法律規范以及政策制度,該獎懲制度應當分別針對單位與個人。例如,營山法院積極參與大調解機制建設,并較好地完成了各項工作任務,則可以對營山法院進行表彰,在單位的年度考核中予以加分等,并對具體的個人給予相應的獎勵。反之,則分別對單位與具體參與者進行處罰。


  營山法院 劉旭


編輯:王芳

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